Le permis de construire et les mesures ERC exigées au titre de l’étude d’impact du projet : à propos d’un arrêt récent du Conseil d’État

Le Conseil d’État a apporté, dans un arrêt du 30 décembre, des précisions intéressantes concernant l’obligation de motivation des autorisations d’urbanisme prises à la suite d’une procédure d’évaluation environnementale (CE, Ch. R. 6/, 30 décembre 2020, req. n° 432539).

Le Conseil d’État était en effet saisi d’un pourvoi, contre un jugement du Tribunal administratif de Strasbourg, ayant estimé que toute critique tirée de l’absence de mention, au titre du permis de construire, des mesures ERC (Eviter, Compenser, Réduire) était inopérante.

Formellement, l’exigence pour une décision adoptée à l’issue d’une évaluation environnementale de mentionner ces mesures résulte expressément des dispositions du code de l’environnement, et non du code de l’urbanisme.

Toutefois, le Conseil d’État censure ce raisonnement et considère, à l’inverse, qu’un permis de construire soumis à étude d’impact doit nécessairement, pour être régulier, être assorti des prescriptions spéciales nécessaires pour la mise en œuvre des mesures ERC que cette étude d’impact vient définir :

« lorsque le projet autorisé par le permis de construire est soumis à une étude d’impact en application des dispositions du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement, notamment celles des lignes 36° et 37°, le permis de construire doit, à peine d’illégalité, être assorti, le cas échéant, des prescriptions spéciales imposant au demandeur, en plus de celles déjà prévues par la demande, les mesures appropriées et suffisantes pour assurer le respect du principe de prévention, destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet de construction ou d’aménagement sur l’environnement ou la santé humaine et, d’autre part, les mesures de suivi, tant des effets du projet sur l’environnement que des mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser ces effets. Par suite, en jugeant que la méconnaissance de l’article R. 122-14 du code de l’environnement ne pouvait être utilement invoquée à l’encontre du contenu d’un permis de construire délivré pour des travaux soumis à étude d’impact, le tribunal administratif a commis une erreur de droit. »

L’analyse que présente le Conseil d’État, de l’articulation entre les dispositions du code de l’environnement et du code de l’urbanisme, apparait ici nuancée et d’une portée plus grande qu’il n’y parait.

Le Conseil d’État n’hésite pas, en effet, à remettre en cause le jugement du Tribunal administratif alors que celui-ci pouvait se justifier par une lecture stricte du principe d’indépendance des législations.

Le code de l’urbanisme ne contenait en effet, s’agissant des projets soumis à évaluation environnementale, qu’une disposition assez peu contraignante s’agissant des mesures ERC en résultant.

L’article L. 424-4 du code de l’urbanisme – dans sa version applicable au litige – prévoyait en effet que : « Lorsque la décision autorise un projet soumis à étude d’impact, elle est accompagnée d’un document comportant les informations prévues à l’article L. 122-1 du code de l’environnement ».

Plusieurs décisions avaient ainsi rappelé que ces dispositions n’imposaient aucune exigence de forme aux autorisations d’urbanisme de nature, en cas de non-respect, à remettre en cause la légalité de celles-ci :

« les dispositions de l’article L.424-4 du code de l’urbanisme (…) ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l’octroi d’un permis de construire qui serait une condition de légalité de ce dernier ; que d’ailleurs, à cet égard, le législateur n’impose pas que ces informations soient contenues dans la décision ; » (CAA Marseille, 20 déc. 2011, Vincent et a., req. n°10MA00360)

« que ces dispositions, qui exigent que l’auteur de la décision, une fois cette dernière prise, porte à la connaissance du public une information supplémentaire explicitant les motifs et les considérations qui l’ont fondée, ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la décision qui serait une condition de sa légalité ; que, par suite, la circonstance que les informations prévues par les dispositions précitées de l’article L. 122-1 du code de l’environnement n’ont pas été jointes aux arrêtés contestés est sans incidence sur leur légalité » (CE, 16 oct. 2015, req. n°385114).

Or, c’est bien en visant en premier lieu cet article L. 424-4 du code de l’urbanisme dans sa version antérieure à l’ordonnance du 3 août 2016 que le Conseil d’État a jugé que les mesures ERC prévues au titre de l’étude d’impact devaient effectivement faire l’objet de prescriptions spéciales au titre du permis de construire.

Cet apparent revirement pourrait certes paraître d’une portée limitée, dès lors qu’il fait application des dispositions du code de l’environnement antérieures à la réforme de l’évaluation environnementale opérée par l’ordonnance 2016-1058 du 3 août 2016.

Il convient cependant de rappeler que les exigences de motivation des décisions soumises à étude d’impact initialement prévues ont été sensiblement renforcées, avec l’ordonnance du 3 août 2016, comme le démontre la nouvelle rédaction de l’article L. 424-4 du code de l’urbanisme, mais dont la portée n’a jamais été précisée par le juge :

« Lorsque la décision autorise un projet soumis à évaluation environnementale, elle comprend en annexe un document comportant les éléments mentionnés au I de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement. »

La portée de l’arrêt du Conseil d’État est dès lors renforcée, cette solution devant être considérée comme pleinement applicable aux autorisations d’urbanisme soumis à évaluation environnementale au titre de la réforme opérée par l’ordonnance du 3 août 2016.

Le degré de contrainte opérée, par cet arrêt, sur les autorisations d’urbanisme des projets soumis à évaluation environnementale, ne doit pas toutefois être surestimé. Les mesures ERC devant faire l’objet de prescriptions spéciales au titre du permis de construire ne sont ici que les mesures ERC d’ordre urbanistique. Le Rapporteur public sur cette affaire, M. Stéphane Hoynck, a ainsi souligné de manière parfaitement claire :

« Mais il ne s’agit pas ici, d’incorporer dans l’autorisation d’urbanisme des prescriptions de type ERC qui seraient extérieures au droit de l’urbanisme et que les autorités compétentes au titre de l’urbanisme seraient bien en peine de contrôler (….) Des prescriptions ERC relevant par exemple de la police des ICPE auront leur place dans les autorisations correspondantes, mais pas dans le PC » (concl. S. Hoynck sur CE, 30 déc. 2020, p.5).

Cette contrainte demeure donc raisonnable, dans la mesure où il suffit que les mesures ERC d’ordre constructives ressortent effectivement des plans du permis de construire ou soient simplement reprises dans l’arrêté, notamment en référence aux avis rendus au cours de l’instruction. C’est d’ailleurs cette appréciation que porte le Conseil d’État, dans l’arrêt du 30 décembre 2020.

Il convient de souligner qu’une éventuelle irrégularité, tenant à l’absence de mention des mesures ERC constructives dans le permis de construire, demeure en tout état de cause régularisable au titre d’un permis de construire modificatif.

Cette jurisprudence constitue donc, de ce point de vue, une évolution nuancée de la jurisprudence vers une plus grande cohérence entre les projets tels qu’ils sont décrits au titre de l’évaluation environnementale et les projets tels qu’ils ressortent parfois des autorisations d’urbanisme – marquant ainsi une étape finalement importante pour assurer l’effet utile des processus d’évaluation environnementale.

Brice Crottet

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