Une définition pour les clauses réglementaires des contrats administratifs

Par une décision du 9 février 2018 (req. n° 404982), le Conseil d’État fournit une définition de la clause réglementaire dans les contrats administratifs ainsi que d’utiles précisions sur les voies de recours y relatives.

En l’espèce, la communauté d’agglomération de Val d’Europe avait demandé au Premier ministre l’abrogation d’une Annexe au cahier des charges du contrat de concession autoroutière liant l’État à la SANEF.

Concrètement, cette Annexe définit les modalités de réalisation d’un complément de l’échangeur n° 14 de l’autoroute A4, en direction du nouveau centre de loisirs Villages Nature. Par ailleurs, ce complément de l’échangeur s’inscrit dans le cadre d’un projet plus global puisqu’il doit servir de point de raccordement à un barreau routier dont la réalisation est prévue par une déclaration d’utilité publique du 27 juillet 2012.

Or, Val d’Europe reprochait à l’Annexe du cahier des charges du contrat de concession de ne pas avoir tenu compte de ce projet de barreau routier et, donc, de méconnaitre la déclaration d’utilité publique.

Suite au refus du Premier ministre de faire droit à sa demande d’abrogation, Val d’Europe Agglomération a saisi le Conseil d’État d’un recours en annulation contre cette décision de refus.

L’instance ainsi engagée pose alors une question de recevabilité du recours puisque le Premier ministre invoque le caractère contractuel de la clause attaquée, occasion saisie par le Conseil d’État pour apporter une définition de la « clause réglementaire ».

Cette notion occupe une place à part dans le paysage du contentieux contractuel puisque la consécration d’un recours en contestation de validité au profit des tiers (CE, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, req. n° 358994) n’a pas remis en cause la possibilité dont ils disposent d’exercer un recours en excès de pouvoir directement contre les clauses réglementaires d’un contrat (CE, 10 juillet 1996, Cayzeele, req. n° 138536).

Néanmoins, la difficulté résidait jusqu’alors essentiellement dans l’absence de critère de distinction clair entre les clauses réglementaires et celles contractuelles. En effet, aucune définition objective n’avait été consacrée par les textes ou la jurisprudence pour permettre une approche systémique de la notion.

Seule la doctrine avait entamé une telle démarche, depuis le professeur L. Duguit (Traité de droit constitutionnel, t.3, édition 1928, p. 446) jusqu’au professeur P. Terneyre (Réflexions nouvelles sur les clauses à caractère réglementaire des contrats administratifs à objet de service public, RFDA 2011, p. 893) en s’appuyant sur de trop rares décisions.

Comblant cette carence, le Conseil d’État énonce que « revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public ».

Cette définition, éclairée par les conclusions du Rapporteur public Olivier Henrard, consacre le travail doctrinal opéré jusqu’alors en s’attachant au caractère fonctionnel de la notion. En effet, la clause réglementaire a pour principal objet d’offrir une voie de recours aux usagers d’un service public afin d’en contester les modalités d’organisation ou de fonctionnement, sans que le caractère – d’un point de vue formel – contractuel de cette clause ne fasse obstacle à l’exercice d’un tel recours. On retrouve ici l’idée qu’est réglementaire la clause qui existerait dans un acte administratif unilatéral si le service n’était pas délégué par voie contractuelle.

Et, pour les besoins du litige, le Conseil d’État va même plus loin dans son travail de définition en dressant une liste des clauses réglementaires identifiables dans un contrat de concession autoroutière. Entrent ainsi dans cette catégorie, les clauses définissant :

– l’objet de la concession ;
– les règles de desserte ;
– les conditions d’utilisation des ouvrages ; ou
– les tarifs des péages applicables au réseau concédé.

En revanche, la Haute juridiction estime que constituent des clauses contractuelles, les clauses relatives « au régime financier de la concession ou à la réalisation des ouvrages, qu’il s’agisse de leurs caractéristiques, de leur tracé, ou des modalités de cette réalisation. »

Appliquant cette grille de lecture au litige qui lui est soumis, la Haute juridiction estime que l’Annexe au cahier des charges du contrat de concession porte sur la « réalisation d’ouvrages » autoroutiers, dès lors qu’elle porte sur la reconfiguration de l’échangeur autoroutier et détermine les conditions de réalisation d’un aménagement complémentaire à cet échangeur.

En conséquence, l’Annexe constitue une clause contractuelle et non pas réglementaire.

La communauté d’agglomération requérante ne peut donc pas demander l’annulation de la décision du Premier ministre refusant d’abroger cette clause. Le recours est irrecevable.

Au demeurant, on notera que cette décision est également l’occasion d’apporter des précisions sur les voies de recours à l’encontre des clauses réglementaires puisqu’elle confirme que ces dernières relèvent du champ d’application de l’obligation d‘abrogation des actes administratifs illégaux qui pèse sur l’administration depuis la décision Alitalia (CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, req. n° 74052), aujourd’hui consacrée à l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration. Un tiers peut donc demander l’abrogation d’une clause réglementaire à l’autorité publique contractante et contester la décision de rejet par la voie du recours en excès de pouvoir.

Me Johan Sanguinette