Quelle est la portée du Rapport d’activité de la CNAC ?

La Cour administrative d’appel de Bordeaux a eu l’occasion, dans un arrêt récent du 28 mars 2019, d’apprécier la portée du Rapport annuel d’activité de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) (CAA Bordeaux, 28 mars 2019, société Les Peupliers, req. n°17BX00876).

Le requérant avait en effet soutenu, aux fins d’annulation d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, que la CNAC avait commis une erreur de droit en ne respectant pas les lignes directrices qu’elle avait fixées, dans son Rapport d’activité de 2015, en matière de consommation économe de l’espace et d’imperméabilisation des sols.

La Cour a écarté ce moyen comme inopérant, au motif que : « les mentions du rapport d’activité 2015 de la CNAC invoquées par la société requérante se bornent à retracer des solutions que la commission ou des juridictions administratives ont pu retenir quant à l’appréciation de l’incidence de l’imperméabilisation des sols sur l’objectif de consommation économe de l’espace, et n’ont pas le caractère de lignes directrices par lesquelles la commission aurait entendu définir une méthode d’analyse de ce critère qui présenterait un caractère contraignant pour elle-même »

La Cour n’exclut toutefois pas, par principe, que le Rapport d’activité de la CNAC puisse contenir des « lignes directrices », qui s’imposeraient à elle et dont elle devrait alors ne pas s’écarter, sauf à justifier de circonstances de fait particulières (voir sur le régime des lignes directrices de l’administration, CE, SSR 1/6, 3 novembre 2014, req. n°377431 ; CE, Sect., 4 février 2015, req. n°383267).

La seule circonstance que la CNAC fournisse, dans chacun de ses rapports d’activité, des exemples d’application, par elle-même ou par le juge, de la législation d’urbanisme commercial ne saurait en effet constituer des lignes directrices qui devraient être appliquées quelles que soient les projets qui lui sont soumis.

Le Rapport d’activité de la CNAC ne se borne toutefois pas à fournir des exemples d’application des critères de l’article L. 752-6 du code de commerce. Comme l’indique l’instruction gouvernementale du 3 mai 2017, « Il rassemble également des recommandations utiles pour tous les acteurs de l’urbanisme commercial quant à la présentation des dossiers devant être examinés par les commissions d’aménagement commercial » (Instruction du gouvernement du 3 mai 2017 sur la législation en matière d’aménagement commercial, NOR : ECFI1713905C, p.9).

Les rapports d’activité de la CNAC semblent d’ailleurs, sur certains de ces aspects, aller au-delà des dispositions du code de commerce, en fournissant des recommandations ou des avis sur les bonnes pratiques que les pétitionnaires et requérants sont appelés à respecter devant elle. Tel est par exemple le cas s’agissant des développements que la CNAC consacre aux pratiques que les pétitionnaires doivent suivre s’ils veulent modifier leurs projets entre leur examen par la CDAC et leur examen par la CNAC (Rapport d’activité 2017, p.11).

La Cour administrative d’appel de Bordeaux écarte donc certes la qualification de lignes directrices pour une partie des rapports d’activité de la CNAC. Son arrêt a toutefois le mérite de poser la question de la portée qui pourrait leur être reconnue, s’agissant des « recommandations pratiques » que la CNAC peut parfois y formuler.

Brice Crottet

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