Le contentieux de l’autorisation environnementale : éclairage du Conseil d’État

La Cour administrative d’appel de Douai avait été saisie d’une requête en annulation d’un jugement du Tribunal administratif d’Amiens qui avait rejeté le recours formé contre la décision autorisant l’exploitation de la ferme dite des « 1000 vaches ». Bien qu’ayant considéré que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier était fondé, en raison de l’absence de capacités financières de l’exploitant, la Cour avait décidé de transmettre, sur le fondement de l’article L. 113-1 du Code de justice administrative, quatre questions de droit au Conseil d’État relatives aux enjeux liés à l’application du régime de l’autorisation environnementale (Cour administrative d’appel de Douai 16 novembre 2017, n° 15DA01535, Association Novissen et autres)

Dans son avis du 22 mars 2018, le Conseil d’État, pour répondre aux quatre questions posées par la Cour, commence par rappeler les dispositions de l’article L. 181-18 du Code de l’environnement qui précisent les pouvoirs dont dispose le juge de l’autorisation environnementale :

– Les dispositions du I prévoient que le juge peut :

o Soit surseoir à statuer pour permettre la régularisation devant lui de l’autorisation environnementale attaquée lorsque le vice est susceptible d’être régularisé par une décision modificative ;
o Soit limiter la portée ou les effets de l’annulation qu’il prononce si le vice qu’il retient n’affecte qu’une partie de la décision ou une phase seulement de sa procédure d’instruction.

– Les dispositions du II permettent au juge de prononcer la suspension de l’exécution de parties non viciées de l’autorisation environnementale.

Sur le sursis à statuer en vue d’une régularisation

La question de la CAA Douai – La combinaison des dispositions du 1° et du 2° du I de l’article L. 181-18 du Code de l’environnement permet-elle à la juridiction administrative d’ordonner le sursis à statuer en vue d’une régularisation lorsque le vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation ou ces dispositions sont-elles exclusives l’une de l’autre ?

La réponse du Conseil d’État – Les dispositions du 2° du I de l’article L. 181-18 du Code de l’environnement permettent au juge, lorsqu’il constate un vice qui entache la légalité de la décision, mais qui peut être régularisé par une décision modificative, de rendre un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Ces dispositions s’appliquent que le vice entache d’illégalité l’ensemble de l’autorisation environnementale ou une parie divisible de celle-ci. Le Conseil d’État précise que rien ne fait par ailleurs obstacle à un sursis à statuer dans le cas où le vice n’affecte qu’une phase de l’instruction, dès lors que ce vice est régularisable.

Dans tous les cas, le sursis à statuer a pour objet de permettre la régularisation de l’autorisation attaquée. Cette régularisation implique l’intervention d’une décision complémentaire ; si cette régularisation a été effectuée, le juge rejette le recours.

Sur la suspension de l’autorisation

La question de la CAA Douai – Les dispositions du II de l’article L. 181-18 du Code de l’environnement concernant les cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant « une partie seulement de l’autorisation environnementale » sont-elles applicables lorsque le juge met en œuvre les dispositions du 1° en limitant la portée de l’annulation qu’il prononce à la « phase de l’instruction » viciée ? Dans le cas où ces dispositions ne seraient pas applicables dans un tel cas, peut-on faire application de la règle posée par la décision du Conseil d’État, statuant au contentieux, du 15 mai 2013 ARF n° 353010 concernant l’office du juge lorsqu’il annule une autorisation relative à l’exploitation d’une installation classée ?

La réponse du Conseil d’État – Les dispositions du II de l‘article L. 181-18 prévoient que le juge, en cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties non viciées de celle-ci.

Il résulte de ces dispositions que lorsque le juge prononce l’annulation d’une partie divisible de l’autorisation, il peut suspendre l’exécution des parties non annulées dans l’attente de la nouvelle décision que l’administration devra prendre sur la partie annulée.

Il en résulte également :

– d’une part, que le juge qui sursoit à statuer pour permettre la régularisation de l’autorisation a la faculté de suspendre l’exécution de celle-ci et,
– d’autre part, que lorsque le vice qui motive le sursis ne concerne qu’une partie divisible de l’autorisation, cette faculté concerne à la fois cette partie et les parties non viciées.

Lorsque le juge prononce l’annulation de l’autorisation dans son ensemble, y compris en ne se fondant que sur un vice n’affectant qu’une phase de la procédure mais entachant d’illégalité l’ensemble de l’autorisation environnementale, les dispositions du II de l‘article L. 181-18 sont sans objet puisque l’autorisation attaquée n’existe plus.

Par ailleurs, lorsqu’il prononce l’annulation, totale ou partielle, d’une autorisation environnementale, le juge de pleine juridiction des autorisations environnementales a toujours la faculté, au titre de son office, d’autoriser lui-même, à titre provisoire, et le cas échéant sous réserve de prescriptions complémentaires qu’il fixe lui-même et pour un délai qu’il détermine, la poursuite de l’exploitation, des activités ou des travaux en cause dans l’attente de la délivrance d’une nouvelle autorisation par l’autorité administrative. Les dispositions de l’article L. 181-18 n’ont ni pour objet ni pour effet de lui retirer ce pouvoir.

Dans tous les cas, que ce soit pour suspendre l’exécution de l’autorisation attaquée ou pour délivrer une autorisation provisoire, il appartient au juge de prendre en compte, pour déterminer l’opportunité de telles mesures, l’ensemble des éléments de l’espèce, notamment la nature et la portée de l’illégalité en cause, les considérations d’ordre économique et social ou tout autre motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite de l’exploitation, des activités ou des travaux et l’atteinte éventuellement causée par ceux-ci aux intérêts mentionnés aux articles L. 181-3 et L. 181-4 du Code l’environnement ou à d’autres intérêts publics et privés.

Sur l’annulation partielle de l’autorisation environnementale

La question de la CAA Douai – Dans l’hypothèse où la juridiction administrative se plaçant sur le terrain du 1° du I de l’article L. 181-18 du Code de l’environnement, prononce une annulation limitée à une phase de l’instruction de la demande et enjoint à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase de l’instruction ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité, cette autorité administrative doit-elle nécessairement prendre une nouvelle décision à l’issue de cette procédure ? La juridiction peut-elle le lui ordonner ?

La réponse du Conseil d’État – En tant qu’elles prévoient l’annulation d’une partie de l’autorisation environnementale, les dispositions du 1° du I de l’article L. 181-18 ont pour objet de rappeler la règle générale selon laquelle le juge administratif, lorsqu’il constate une illégalité qui n’affecte qu’une partie divisible de la décision qui lui est déférée, se borne à annuler cette partie. Elles permettent de prononcer des annulations limitées soit à une ou plusieurs des anciennes autorisations désormais regroupées dans l’autorisation environnementale, soit à certains éléments de ces autorisations à la condition qu’ils en soient divisibles.

Les dispositions du même alinéa qui prévoient l’annulation d’une phase de l’instruction trouvent à s’appliquer lorsque le juge constate un vice de procédure affectant la légalité de la décision et qui concerne une des trois phases de l’instruction de la demande définies à l’article L. 181-9 du code de l’environnement. Elles n’ont pas pour objet de dispenser le juge, s’il n’estime pas pouvoir surseoir à statuer en vue d’une régularisation, de prononcer l’annulation, selon le cas, de l’autorisation dans son ensemble ou d’une partie divisible de celle-ci, mais elles l’invitent à indiquer expressément dans sa décision quelle phase doit être regardée comme viciée, afin de simplifier la reprise de la procédure administrative en permettant à l’administration de s’appuyer sur les éléments non viciés pour prendre une nouvelle décision.

Dans les deux cas, le texte prévoit que le juge peut demander à l’administration de reprendre l’instruction. Cette nouvelle instruction devra déboucher sur une nouvelle décision portant :

– en cas d’annulation totale, sur l’ensemble de la demande d’autorisation environnementale et,
– en cas d’annulation d’un élément divisible, sur ce seul élément.

Sur les modalités de la régularisation de l’autorisation attaquée

La question de la CAA Douai – Lorsque la mise en service de l’installation a eu lieu à la date à laquelle la juridiction administrative statue, y a-t-il encore lieu, au regard notamment des dispositions du 3° du I de l’article D. 181-15-2 du Code de l’environnement, d’exiger la régularisation de cette phase de l’instruction alors que l’autorité administrative compétente est réputée avoir reçu, au plus tard à la date de cette mise en service, les éléments justifiant la constitution effective des capacités techniques et financières qui auraient pu manquer initialement au dossier ? Si une telle régularisation doit continuer à être exigée, y a-t-il lieu d’ordonner une nouvelle enquête publique si le défaut d’information se situait à ce stade de la phase d’instruction ?

La réponse du Conseil d’État – Le Conseil d’État distingue les cas selon qu’il s’agit d’un vice de fond ou d’un vice de forme et selon que le juge ait sursis à statuer ou annulé la décision :

– Lorsque le juge a sursis à statuer :

o afin de permettre la régularisation d’un vice de forme ou de procédure affectant la légalité de l’autorisation, il appartient à l’autorité compétente de procéder à cette régularisation en faisant application des dispositions en vigueur à la date à laquelle la décision attaquée a été prise.
o Lorsque la régularisation concerne un vice de fond, l’autorité compétente y procède en faisant application des règles en vigueur à la date de la décision complémentaire.

– Quand le juge a annulé la décision, que ce soit pour un vice de forme ou de procédure ou un motif de fond, la nouvelle décision doit être prise conformément aux dispositions en vigueur à la date à laquelle elle intervient.

Ainsi, les dispositions de l‘article R. 512-3 du Code de l’environnement applicables à la date de délivrance de l’autorisation attaquée exigeaient que le dossier de demande comporte, en vertu du 5° de ce dernier article,  » les capacités techniques et financières de l’exploitant « .

Les éléments du dossier de demande devaient par ailleurs figurer dans le dossier soumis à enquête publique en vertu des articles L. 512-1 et R. 123-6. Une telle insuffisance du dossier de demande entraîne, au regard de ces règles de droit, un défaut d’information du public, qui est susceptible d’entacher la légalité de la décision. Il appartient aux juges du fond de déterminer si, dans les circonstances de l’espèce, elle a eu un tel effet.

Les règles de composition du dossier ont été modifiées par le décret du 26 janvier 2017 relatif à l’autorisation environnementale, qui a créé l’article D. 181-15-2 du Code de l’environnement, en vertu duquel :

– le dossier comprend une description des capacités techniques et financières dont le pétitionnaire dispose, ou,
– lorsque ces capacités ne sont pas constituées au dépôt de la demande d’autorisation, les modalités prévues pour les établir.

Dans ce dernier cas, l’exploitant adresse au préfet les éléments justifiant la constitution effective des capacités techniques et financières au plus tard à la mise en service de l’installation.

En application des règles rappelées ci-dessus, la circonstance que les règles de composition du dossier de demande aient évolué, en l’espèce dans un sens favorable au demandeur, ne dispense pas ce dernier de l’obligation de régulariser le vice de procédure affectant la légalité de l’autorisation attaquée.

S’il est établi que l’autorité administrative compétente a reçu, postérieurement à l’autorisation, les éléments justifiant la constitution effective des capacités techniques et financières qui manquaient au dossier de demande initialement déposé, cet élément de la régularisation peut être regardé par le juge comme ayant été accompli.

Il demeure néanmoins nécessaire de compléter l’information du public si le caractère incomplet du dossier d’enquête publique a affecté la légalité de la décision. Le juge peut alors fixer des modalités de régularisation adaptées permettant l’information du public, qui n’imposent pas nécessairement de reprendre l’ensemble de l’enquête publique.

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