La préservation du littoral suite à l’entrée en vigueur de loi Elan

La loi pour l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan » a été promulguée le 23 novembre 2018 (Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN », JORF n°0272 du 24 novembre 2018.), et a notamment procédé à une refonte de plusieurs dispositions de la loi « littoral » du 3 janvier 1986 .

Pour rappel, cette dernière législation encadre, depuis plus de trente ans, le développement de l’urbanisation le long du littoral français, que Jean-Baptiste Colbert avait eu l’occasion de définir poétiquement au sein de son ordonnance de la marine d’août 1681, comme la bande de terre « que la mer couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes et jusqu’où le plus grand flot de mars se peut étendre sur les grèves » ( Ordonnance du 31 juillet 1681 de la marine relative à la police des ports, côtes et rivages de la mer (dite ordonnance de Colbert.)

Le projet initial de la loi Elan déposé par le gouvernement, amendé à de très nombreuses reprises pendant plus de sept mois de débat, ont fait couler beaucoup d’encre, du fait d’une crainte légitime que la protection attachée à ces écosystèmes particulièrement riches soit fragilisée.
La version finalement adoptée comprend relativement peu de dispositions concernant le littoral. Les quelques mesures prises en la matière paraissent toutefois susceptibles de favoriser un morcellement des territoires côtiers français.
Néanmoins, par une décision du 15 novembre 2018 (Cons. const., déc., 15 nov. 2018, n°2018-772 DC) le Conseil constitutionnel a déclaré l’ensemble des dispositions de la loi Elan relative à la loi littorale conformes à la Constitution, estimant qu’elles ne méconnaissent pas les principes garantis par la charte de l’environnement ni aucune autre exigence constitutionnelle.

L’occasion de revenir sur les mesures les plus emblématiques de cette réforme.

• Le renforcement du schéma de cohérence territoriale (SCOT) en tant qu’instrument essentiel de mise en œuvre de la loi littoral
Tout d’abord, l’article 42 de la loi du 23 novembre 2018 tend à positionner le schéma de cohérence territorial (SCOT) comme l’instrument essentiel de mise en œuvre des dispositions protectrices de la loi littoral. En effet et en application du nouvel article L. 121-3 du code de l’urbanisme, cet outil de planification intercommunal devra désormais préciser les modalités d’application des dispositions de la loi littoral. Pour ce faire, le SCOT devra tenir compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire.

• La disparition de la notion équivoque de « hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » au profit du critère des « secteurs déjà urbanisés »
Les praticiens du droit de l’urbanisme étaient jusqu’alors très régulièrement confrontés à la délicate définition du « hameau nouveau intégré à l’environnement ». En effet, cette notion avait été introduite par la loi littoral au sein de l’article L. 121-8 ancien du code de l’urbanisme afin d’empêcher le mitage du territoire. Cet article prévoyait alors que :
« L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux intégrés à l’environnement. »
Au sein des communes concernées par la loi littorale, il n’était donc pas possible d’édifier de nouveaux bâtiments hors des villes et villages et hors de hameaux nouvellement implantés. Cette dernière notion avait suscité un corpus de décisions juridictionnelles foisonnant mais extrêmement hétérogène puisque les juges étaient contraints d’adopter une approche casuistique.
Désormais, le nouvel article L. 121-8 prévoit qu’en dehors des agglomérations et villages existants, et en dehors de la bande littorale de cent mètres, seuls les « secteurs déjà urbanisés » pourront accueillir des constructions et installations, créant ainsi une catégorie intermédiaire, entre village et urbanisation diffuse.
Afin de distinguer ces secteurs déjà urbanisés des zones d’urbanisation diffuses, le législateur a défini leurs caractéristiques sans les énumérer de manière exhaustive. Ainsi, ces secteurs pourront notamment :
– présenter une certaine densité d’urbanisation et une certaine continuité avec des zones urbanisées ;
– être structurées par des voies de circulation ;
– être desservies par des réseaux de distribution d’eau, d’électricité, et d’assainissement ;
– ou encore, doivent pouvoir bénéficier de services publics de collecte de déchets ou bénéficier d’équipements collectifs.
Ils ne pourront cependant pas avoir pour effet d’étendre le périmètre bâti existant, ne pourront modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti et les autorisations d’urbanisme dans ces zones devront être soumises à un avis de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).
Les zones concernées semblent dès lors pouvoir être assimilées à des secteurs ayant fait l’objet, dans le passé, d’un mitage important, mais insuffisamment organisé pour pouvoir constituer un village. La loi entraînera donc à l’avenir l’aménagement de ces « dents creuses » jusqu’alors préservées, que le SCOT et le PLU devront désormais délimiter.

• Dérogation à l’interdiction d’urbaniser en zone littorale pour les projets d’installations de production d’énergies renouvelables
La loi Elan crée une nouvelle exception à l’urbanisation en zone littorale afin de favoriser, notamment, l’implantation d’éoliennes sur les petites îles (article L. 121-5-1 du code de l’urbanisme). Les projets d’ouvrages produisant des énergies renouvelables sur les petits territoires insulaires pourront ainsi être autorisés par le préfet de région en dérogation à la loi littoral, et ce, après avis de la CDNPS.

• Dérogation à la règle de l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages pour les activités conchylicoles
La nouvelle version de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme permet l’implantation, en dérogation à la règle de l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages, de constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. Pour ce faire, sera nécessaire l’obtention de l’accord du préfet et de l’avis de la CDNPS et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Une dérogation identique existait auparavant en ce qui concerne les activités agricoles et forestières. Celle-ci est conservée mais seules les cultures marines pourront être autorisées au sein des espaces proches du rivage.
En tout état de cause, l’autorité administrative devra opposer un refus au projet si les constructions ou installations agricoles ou marines sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.

• Un meilleur encadrement de l’implantation des aménagements légers.
Le nouvel article L. 121-24 du code de l’urbanisme renforce le dispositif de protection des espaces remarquables ou caractéristiques et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques.
Il prévoit désormais qu’une liste limitative des aménagements légers susceptibles d’être autorisés dans ces espaces (à condition que ces aménagements ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site) sera établie par un décret en Conseil d’État. En tout état de cause, ces projets d’aménagement seront soumis, outre l’enquête publique déjà exigée, à l’avis de la CDNPS.

Clément Feuilé

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